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Whistleblowing: anac pubblica le nuove linee guida sui canali interni

Con la delibera n. 478 del 26 novembre 2025, l'Autorità Nazionale Anticorruzione ha approvato le attese Linee Guida sui canali interni di segnalazione in materia di whistleblowing. Si tratta di un documento che completa il percorso normativo avviato con il recepimento della Direttiva europea 2019/1937 e rappresenta uno strumento operativo fondamentale per tutti gli enti pubblici e privati tenuti ad applicare la disciplina sul whistleblowing.

Un quadro normativo in evoluzione

Il sistema italiano di tutela dei segnalanti ha preso forma con il decreto legislativo n. 24 del 10 marzo 2023, che ha dato attuazione alla Direttiva UE 2019/1937 introducendo un articolato sistema di protezione per chi denuncia violazioni del diritto dell'Unione europea.

La normativa prevede diversi canali attraverso cui è possibile effettuare segnalazioni: quello interno all'organizzazione, quello esterno rivolto ad ANAC e, in casi specifici, la divulgazione pubblica. Già nel luglio 2023, l'Autorità aveva fornito prime indicazioni con la delibera n. 311, concentrandosi sulla gestione delle segnalazioni esterne. Le nuove Linee Guida vanno a colmare un vuoto normativo importante, fornendo orientamenti chiari e dettagliati su come organizzare e gestire i canali interni di segnalazione, rispettando al contempo l'autonomia organizzativa di ciascun ente.

È importante sottolineare che questo documento non sostituisce la precedente delibera n. 311/2023, ma la integra creando un sistema coerente e completo. L'obiettivo dichiarato è garantire un'applicazione uniforme ed efficace della normativa su tutto il territorio nazionale, offrendo alle organizzazioni pubbliche e private un supporto concreto nell'implementazione dei loro sistemi di whistleblowing.

Il monitoraggio che ha guidato le scelte di ANAC

La stesura delle Linee Guida si è basata su un'approfondita attività di analisi condotta da ANAC nel corso del 2023. Attraverso un questionario mirato somministrato ai soggetti obbligati all'applicazione della normativa, l'Autorità ha raccolto dati preziosi sullo stato di implementazione dei sistemi di segnalazione. I risultati hanno evidenziato problematiche ricorrenti che hanno richiesto un intervento chiarificatore: difficoltà nella comunicazione interna sui canali disponibili, carenze nella formazione del personale (sia dei potenziali segnalanti che dei gestori delle segnalazioni), incertezze interpretative su aspetti normativi chiave e criticità operative nella gestione concreta delle segnalazioni. Queste evidenze hanno orientato il lavoro di ANAC verso la produzione di uno strumento che non fosse solo teorico, ma capace di rispondere alle esigenze pratiche emerse sul campo.

Per affrontare i nodi più complessi, l'Autorità ha inoltre promosso un ampio processo di consultazione che ha coinvolto istituzioni pubbliche, organizzazioni della società civile, enti del Terzo settore e associazioni di categoria. Questo approccio partecipativo ha permesso di raccogliere contributi fondamentali per definire soluzioni operative praticabili e per arricchire il documento con esempi concreti e best practice. Il risultato è un testo che tiene conto delle specificità dei diversi settori, con particolare attenzione alle esigenze del mondo privato, dove le difficoltà applicative si sono rivelate più marcate.

A chi si rivolgono le Linee Guida

Le indicazioni contenute nel documento riguardano tutti i soggetti obbligati dal decreto legislativo 24/2023 ad attivare canali interni di segnalazione. Nel settore pubblico rientrano le amministrazioni centrali e locali, gli enti pubblici economici e non economici, le autorità indipendenti, gli enti del Servizio Sanitario Nazionale e le università. Per il settore privato, l'obbligo riguarda le imprese che superano determinate soglie dimensionali (generalmente 50 dipendenti, ma con variazioni per specifici settori), gli enti del Terzo settore di dimensioni rilevanti e i soggetti operanti in settori sottoposti a particolare regolamentazione come quello finanziario o dell'antiriciclaggio.

Le Linee Guida offrono orientamenti su aspetti cruciali dell'implementazione: dalla strutturazione dei canali interni che devono garantire accessibilità, riservatezza e sicurezza, alle procedure per la ricezione e l'istruttoria delle segnalazioni, fino alle misure concrete per proteggere l'identità dei segnalanti e prevenire atti ritorsivi. Grande attenzione è dedicata anche alla formazione del personale e alla comunicazione interna, aspetti che il monitoraggio ha identificato come particolarmente critici. Il documento chiarisce inoltre i tempi di risposta previsti e le modalità con cui mantenere l'interlocuzione con chi ha effettuato la segnalazione, un elemento essenziale per garantire l'efficacia del sistema.

Uno strumento per la compliance e la prevenzione

L'importanza di queste Linee Guida va oltre il mero adempimento normativo. Si tratta di uno strumento che contribuisce a diffondere una cultura della legalità e della trasparenza all'interno delle organizzazioni, pubbliche e private. Un sistema di whistleblowing efficace rappresenta infatti un presidio fondamentale nella prevenzione della corruzione e nella tutela dell'integrità aziendale. Le indicazioni fornite da ANAC riducono le incertezze interpretative che potrebbero ostacolare l'implementazione pratica della normativa e offrono modelli organizzativi testati che gli enti possono adattare alle proprie specificità.

Con questo documento, il quadro normativo italiano raggiunge un livello di completezza significativo, anche se l'implementazione pratica richiederà ancora tempo e impegno. Gli enti dovranno aggiornare le proprie procedure interne, sviluppare programmi di formazione strutturati e continuativi, monitorare costantemente l'efficacia dei canali attivati e rivedere periodicamente le prassi alla luce dell'esperienza maturata. ANAC ha già annunciato che continuerà a svolgere il suo ruolo di vigilanza e indirizzo, accompagnando le organizzazioni in questo percorso e raccogliendo feedback per eventuali aggiornamenti futuri delle Linee Guida.

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Confermato il licenziamento di una dipendente per violazione delle procedure di segnalazione.

Con la sentenza 27 giugno 2024, n. 17715, la Cassazione torna ad occuparsi di whistleblowing tracciando il confine che separa l’uso o l’abuso di tale istituto che tutela i dipendenti che segnalano condotte illecite di cui sono venuti a conoscenza durante l’attività lavorativa. Secondo la sentenza, un lavoratore che segnala illeciti senza rispettare le procedure previste dal regolamento di whistleblowing può essere legittimamente licenziato.

I fatti da cui muove la segnalazione di whistleblowing

Il caso, sottoposto all’attenzione della Corte, riguarda la segnalazione di una dipendente che aveva denunciato la presunta condotta illecita del Direttore di Roma 1, accusato di aver sottratto fondi pubblici dal MIUR destinati al progetto premiale per il periodo 2012-2018, spettanti alla stessa dipendente che denunciava anche il plagio, il danno intellettuale, finanziario, di carriera e a danno di terzi. Tuttavia, la dipendente aveva inoltrato a vari destinatari (anche estranei ai reparti di competenza dell’ente datore di lavoro) il modello per la segnalazione di condotte illecite senza garantire la segretezza e trasmettendo dati sensibili che hanno leso il rapporto fiduciario tra la stessa ricorrente che si trovava in una posizione particolare di responsabilità in quanto dirigente e il datore di lavoro. Per questa ragione, l’Ente si era espresso concludendo che la segnalazione della dipendente “non poteva essere considerata come rientrante nelle tutele di cui all’art. 54-bis del D. Lgs. N. 165/2001, in quanto non era stata trasmessa con le modalità previste dal piano triennale di prevenzione della corruzione, 2018-2020, e che, in ogni caso, dalla relazione del responsabile anticorruzione non era emersa alcuna anomalia nella gestione delle vicende segnalate”.

A questi fatti, va aggiunta la vicenda che vedeva la medesima dipendente contattare un professore universitario (associato allo stesso Ente datore di lavoro) e registrare una conversazione che poi sarebbe stata pubblicata su Facebook lasciando che il soggetto venisse riconosciuto per strumentalizzare la conversazione privata. Il procedimento disciplinare, scaturito dalla segnalazione di whistleblowing, si è concluso con il licenziamento per giusta causa della dipendente che dopo i vari giudizi si è rivolta alla Corte di Cassazione.

La sentenza della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso della dipendente confermando le valutazioni dei precedenti gradi di giudizio. La Corte ha stabilito che la registrazione segreta di una conversazione con un professore, successivamente pubblicata sui social media, non può essere considerata una difesa legittima per proteggere la propria posizione lavorativa.

Anche se le registrazioni segrete tra colleghi non sono sempre illegittime, devono essere giustificate da una reale necessità difensiva così come previsto dall’art. 54-bis D.Lgs. n. 165 del 2001. Questa protezione, tuttavia, non si estende a chi raccoglie prove di illeciti violando la legge. Pertanto, la Corte Costituzionale ha ritenuto legittimo il licenziamento della dipendente, poiché non vi era alcun nesso causale tra la registrazione e la segnalazione di illeciti. La normativa sul whistleblowing protegge infatti i dipendenti dalle sanzioni per la segnalazione di illeciti altrui, ma non copre gli illeciti autonomi commessi dai segnalanti stessi.

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WHISTLEBLOWING: LE NUOVE LINEE GUIDA ANAC

Entrano in vigore le nuove “Linee guida in materia di protezione delle persone che segnalano violazioni e procedure per la presentazione e gestione delle segnalazioni esterne”.

Con l’efficacia dal 15 luglio del decreto legislativo 10 marzo 2023, n. 24 che ha recepito in Italia la Direttiva UE riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione, i cosiddetti whistleblower, entrano in vigore le nuove Linee guida ANAC, a tutela dei soggetti, del settore sia pubblico che privato, che effettuano segnalazioni interne o esterne, divulgazioni pubbliche o denunce all’Autorità giudiziaria o contabile, al fine di garantire la riservatezza dell’identità della persona che compie la segnalazione, della persona coinvolta e di quella menzionata nella segnalazione, oltre al contenuto della segnalazione stessa e della relativa documentazione.

Per effetto delle disposizioni transitorie e di coordinamento di cui all'art. 24 del d.lgs. 24/2023, la decorrenza delle nuove norme è stata fissata al 15 luglio 2023 per tutti i soggetti del settore pubblico e per quelli del settore privato che nell'ultimo anno hanno impiegato un numero di dipendenti pari o superiore a 250.

Nello specifico, per il settore pubblico le disposizioni del Decreto sono rivolte ai seguenti soggetti:

• Pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, co. 2, del D.Lgs. 165/2001 ivi inclusi gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali (ad es. le Autorità di sistema Portuale) e di cui all’art. 3 del D.Lgs. n. 165/2001;
• Autorità amministrative indipendenti;
• Enti pubblici economici;
• Società in controllo pubblico ex art. 2, co. 1, lett. m) del D.Lgs. n. 175/2016 anche se quotate;
• Società in house anche se quotate;
• Altri enti di diritto privato in controllo pubblico (associazioni, fondazioni e enti di diritto privato comunque denominati) ex art. 2-bis, co. 2, lett. c) del D.Lgs. 33/2013
• Organismi di diritto pubblico;
• Concessionari di pubblico servizio.

Per il settore privato, invece, esso è applicabile a soggetti che:

• Hanno impiegato nell’ultimo anno la media di almeno cinquanta lavoratori subordinati (con contratti di lavoro a tempo indeterminato o determinato);
• Rientrano nell’ambito di applicazione degli atti dell’Unione di cui alle parti I.B e II dell’allegato 1 al D.Lgs. n. 24/2023, anche se nell’ultimo anno non hanno raggiunto la media di almeno cinquanta lavoratori subordinati (con contratti di lavoro a tempo indeterminato o determinato);
• Sono inclusi nella cornice applicativa del D.Lgs. n. 231/2001, e adottano i modelli di organizzazione e gestione ivi previsti, se nell’ultimo anno hanno raggiunto la media di almeno cinquanta lavoratori subordinati (con contratti di lavoro a tempo indeterminato o determinato);
• Sono soggetti al D.Lgs. n. 231/2001 e adottano i modelli di organizzazione gestione e controllo ivi previsti, anche se nell’ultimo anno non hanno raggiunto la media di almeno cinquanta lavoratori subordinati (con contratti di lavoro a tempo indeterminato o determinato).

Sono escluse, invece ad avviso di ANAC, le mere irregolarità intese quali “situazioni in cui, nel corso dell’attività amministrativa, si riscontrino comportamenti impropri di un funzionario pubblico che, anche al fine di curare un interesse proprio o di terzi, assuma o concorra all’adozione di una decisione che devia dalla cura imparziale dell’interesse pubblico”.